Subsidi sebagai Tangga, Bukan Tempat Tinggal

Oleh: Emil Fachmi Makmur (Mahasiswa Program Doktor (S3) Ilmu Administrasi Publik Universitas Negeri Makassar)

Petani Dibantu, Lalu Bergerak ke Mana?

Subsidi adalah salah satu bentuk kehadiran negara. Bagi sektor pertanian, kehadiran tersebut sangat penting. Petani menanggung biaya produksi jauh sebelum hasil panen dapat dipastikan. Cuaca dapat berubah sewaktu-waktu, hama datang tanpa jadwal, harga komoditas berfluktuasi, sementara kebutuhan pupuk, benih, tenaga kerja, dan pembiayaan harus tetap tersedia.

Dalam situasi seperti itu, negara memang tidak seharusnya membiarkan petani bekerja sendirian. Perlindungan dan dukungan pemerintah menjadi bagian penting dalam menjaga keberlangsungan usaha tani sekaligus ketahanan pangan nasional.

Pada 2026, pemerintah mengalokasikan 9,55 juta ton pupuk bersubsidi untuk sektor pertanian. Kebijakan tersebut berjalan bersama penurunan Harga Eceran Tertinggi (HET) sebesar 20 persen dan perbaikan tata kelola distribusi. Rasionalitasnya jelas: subsidi diharapkan menjaga keterjangkauan input produksi, mengurangi tekanan biaya, dan memberi ruang bagi petani untuk mempertahankan bahkan meningkatkan produksinya.

Kajian Pusat Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian (PSEKP), melalui simulasi, memperkirakan bahwa penurunan HET sebesar 20 persen berpotensi meningkatkan penggunaan Urea sebesar 18,74 persen dan NPK sebesar 9,52 persen pada usaha tani padi. Kebijakan tersebut juga diproyeksikan berpotensi meningkatkan produktivitas sebesar 3,33 persen dan pendapatan petani sebesar 19,87 persen.

Artinya, manfaat subsidi sebagai instrumen perlindungan dan dukungan terhadap usaha tani tidak perlu diperdebatkan secara hitam-putih. Yang lebih penting untuk kita diskusikan adalah pertanyaan berikutnya: setelah subsidi berjalan bertahun-tahun, ke mana petani kita bergerak?

Apakah produktivitas meningkat? Apakah pendapatan bertambah? Apakah daya beli menguat? Dan yang lebih substantif, apakah petani semakin memiliki kemampuan untuk menentukan keputusan produksinya secara mandiri?

Pertanyaan-pertanyaan inilah yang membawa kita dari sekadar membicarakan subsidi menuju diskusi yang lebih luas tentang pemberdayaan, perilaku pasar, dan ekosistem kewirausahaan pertanian.

Subsidi Tetap Dibutuhkan

Tulisan ini tidak menawarkan penghapusan subsidi. Petani kecil dan kelompok rentan tetap membutuhkan perlindungan. Negara juga memiliki tanggung jawab dalam menjaga sektor pertanian karena berkaitan langsung dengan ketahanan pangan, stabilitas ekonomi, kesejahteraan masyarakat, dan lapangan kerja.

Karena itu, pertanyaan kebijakan yang lebih relevan bukanlah, “Apakah subsidi perlu dihentikan?” Melainkan, “Bagaimana subsidi dirancang agar mampu melindungi petani hari ini sekaligus meningkatkan kapasitas ekonominya untuk masa depan?”

Perbedaannya tampak sederhana, tetapi konsekuensinya sangat besar.

Pertanyaan pertama membuat kita terjebak pada pilihan biner: subsidi atau tanpa subsidi. Sementara pertanyaan kedua menempatkan subsidi sebagai bagian dari proses membangun kapasitas dan kemandirian petani.

Di sinilah perspektif Administrasi Publik menjadi relevan. Kebijakan publik tidak cukup dinilai hanya dari apa yang diberikan pemerintah, tetapi juga dari perubahan apa yang terjadi setelah intervensi tersebut diberikan.

Dengan kata lain, keberhasilan kebijakan bukan semata-mata terletak pada besarnya bantuan yang disalurkan, tetapi pada sejauh mana bantuan tersebut mampu menghasilkan perubahan yang berkelanjutan.

“Produknya Bagus, tetapi Mahal”

Ada satu percakapan yang cukup sering saya temui di lapangan. Seorang pelaku usaha menawarkan produk pertanian yang telah melalui proses formulasi, pengujian, perizinan, dan distribusi. Produk tersebut memiliki hasil penggunaan yang baik.

Namun, begitu harga disebutkan, jawaban yang kerap muncul adalah, “Produknya bagus, hasilnya bagus, tetapi mahal.”

Kalimat tersebut sebenarnya menarik untuk direnungkan.

Mahal dibandingkan apa?

Apakah dibandingkan dengan tambahan hasil panen yang diperoleh? Apakah dibandingkan dengan produk komersial sejenis? Atau terasa mahal karena selama ini titik pembanding petani adalah harga produk yang mendapatkan subsidi negara?

Pertanyaan terakhir membawa kita ke wilayah yang relatif jarang dibahas dalam diskusi kebijakan pertanian, yaitu bagaimana kebijakan subsidi dapat beririsan dengan pembentukan persepsi harga di tingkat konsumen.

Ketika Harga Subsidi Menjadi Harga Referensi

Dalam literatur perilaku konsumen dikenal konsep harga referensi atau reference price. Konsumen tidak selalu menilai suatu harga secara absolut. Mereka memiliki titik pembanding yang terbentuk dari pengalaman harga sebelumnya, informasi yang diterima, maupun perbandingan dengan produk sejenis.

Konsep tersebut dapat digunakan untuk membaca dinamika pasar input pertanian.

Petani yang selama bertahun-tahun memperoleh input dengan harga subsidi sangat mungkin memiliki titik referensi tertentu dalam menilai kewajaran harga. Ketika kemudian produk komersial ditawarkan dengan harga keekonomian, perbandingan yang dilakukan bisa menjadi tidak sepenuhnya setara.

Di satu sisi terdapat produk yang harganya telah dipengaruhi intervensi negara. Di sisi lain terdapat produk yang beroperasi berdasarkan mekanisme pasar dan harus menanggung seluruh biaya produksi, pengujian, perizinan, distribusi, serta pemasaran.

Kajian PSEKP juga mencatat bahwa penurunan HET dapat memperlebar kesenjangan harga antara pupuk bersubsidi dan pupuk nonsubsidi.

Namun, pada titik ini kita perlu berhati-hati. Kita tidak dapat serta-merta menyimpulkan bahwa subsidi secara langsung menciptakan perilaku tertentu pada petani tanpa dukungan bukti empiris yang memadai.

Keputusan petani dipengaruhi oleh banyak faktor: tingkat pendapatan, risiko usaha, pengalaman menggunakan suatu produk, kepercayaan terhadap hasil, akses informasi, kondisi lahan, kemampuan pembiayaan, hingga kepastian manfaat yang akan diperoleh.

Karena itu, hubungan antara subsidi dan perilaku pasar lebih tepat ditempatkan sebagai hipotesis kebijakan yang perlu diuji lebih lanjut, bukan sebagai vonis yang ditetapkan sejak awal.

Dari Orientasi Harga ke Orientasi Nilai

Ada perbedaan penting antara kemampuan membeli atau purchasing power dan kesediaan membayar atau willingness to pay.

Seorang petani mungkin memiliki kemampuan untuk membeli suatu produk, tetapi belum tentu bersedia membelinya. Terlebih jika harga produk tersebut jauh di atas titik referensinya dan manfaat tambahannya belum dapat dihitung secara jelas.

Karena itu, inovasi pertanian tidak cukup berhenti pada klaim bahwa “produk ini bagus”.

Pertanyaan berikutnya jauh lebih penting: apakah manfaat ekonominya dapat dipahami, dihitung, dan dibuktikan oleh petani?

Bayangkan dua pilihan sederhana.

Produk A membutuhkan biaya Rp50 ribu dan memberikan tambahan pendapatan Rp150 ribu. Produk B membutuhkan biaya Rp100 ribu, tetapi memberikan tambahan pendapatan Rp500 ribu.

Jika hanya melihat harga, Produk A memang lebih murah. Namun, seorang pelaku usaha akan melihat persoalan dari sudut yang berbeda: berapa nilai ekonomi yang kembali dari setiap rupiah yang dikeluarkan?

Di sinilah harga yang dibayar berbeda dengan nilai yang diperoleh.

Produk yang lebih murah belum tentu menghasilkan nilai ekonomi yang lebih besar.

Karena itu, salah satu agenda penting dalam pembangunan pertanian adalah mendorong pergeseran bertahap dari petani yang semata-mata berorientasi pada harga menuju petani yang berorientasi pada nilai.

Pertanyaannya tidak lagi berhenti pada, “Berapa harga produk ini?”

Tetapi berkembang menjadi, “Jika saya mengeluarkan satu rupiah untuk produk ini, berapa nilai yang kembali kepada usaha tani saya?”

Perubahan cara pandang tersebut penting karena menempatkan petani bukan sekadar sebagai penerima manfaat kebijakan, melainkan sebagai pelaku ekonomi yang mengambil keputusan investasi atas usaha taninya sendiri.

Pada dasarnya, petani juga seorang wirausahawan.

Inovasi Kita Dorong, Bagaimana dengan Pasarnya?

Persoalan tersebut kemudian bertemu dengan isu yang lebih besar: ekosistem kewirausahaan pertanian.

Erik Stam menggambarkan entrepreneurial ecosystem sebagai keterhubungan berbagai aktor, seperti pemerintah, perguruan tinggi, lembaga penelitian, dunia usaha, lembaga keuangan, penyuluh, distributor, teknologi, komunitas, dan pasar, yang bersama-sama memungkinkan tumbuhnya kewirausahaan produktif.

Selama ini kita mendorong perguruan tinggi menghasilkan inovasi, meminta UMKM naik kelas, dan mendorong industri agar semakin efisien.

Namun, setiap inovasi pada akhirnya menghadapi satu ujian yang paling nyata: apakah pasar bersedia menerimanya?

Seorang wirausaha dapat mengeluarkan biaya untuk riset, pengujian, perizinan, produksi, hingga pemasaran. Tetapi seluruh proses tersebut tidak akan menghasilkan nilai ekonomi apabila produk yang dihasilkan gagal menemukan pasar.

Di sinilah terdapat sebuah paradoks yang patut diperhatikan.

Negara mendorong inovasi di sisi produksi, sementara struktur insentif di sisi konsumsi pada kondisi tertentu dapat membuat sebagian produk komersial menghadapi tantangan ketika memasuki pasar.

Ini tentu bukan alasan untuk menghapus subsidi.

Justru sebaliknya, kondisi tersebut menjadi alasan agar kebijakan subsidi, inovasi, pengembangan UMKM, penyuluhan, pembiayaan, dan pengembangan pasar dirancang secara lebih terintegrasi.

Kebijakan yang baik bukan hanya menciptakan produk dan bantuan, tetapi juga memastikan adanya ekosistem yang memungkinkan produk, pengetahuan, modal, teknologi, dan pasar saling terhubung.

Jangan Menyalahkan Petani

Diskusi mengenai subsidi sangat mudah tergelincir pada kesimpulan sederhana: “Petani terlalu bergantung pada subsidi.”

Saya tidak melihat persoalan tersebut sesederhana itu.

Petani adalah pelaku ekonomi yang bekerja dengan sumber daya terbatas dan menghadapi risiko tinggi. Jika tersedia input yang sesuai kebutuhan dengan harga lebih rendah, memilihnya merupakan keputusan yang rasional.

Mengapa harus membeli produk yang lebih mahal jika manfaat tambahannya belum jelas?

Mengapa harus mengambil risiko baru jika pendapatan yang tersedia juga terbatas?

Karena itu, persoalan ini jangan semata-mata diletakkan pada perilaku petani.

Pertanyaan yang lebih tepat diarahkan kepada desain sistem: sudahkah kebijakan menyediakan jalur yang jelas dari perlindungan menuju peningkatan kapasitas?

Jika belum, maka yang perlu diperiksa adalah desain kebijakannya, bukan menyalahkan perilaku penerima manfaat.

Petani tidak dapat diminta menjadi mandiri hanya dengan mengurangi bantuan. Kemandirian membutuhkan kapasitas, akses, informasi, pembiayaan, teknologi, pasar, dan kesempatan untuk berkembang.

Dari Output ke Outcome

Dalam perspektif Administrasi Publik, keberhasilan sebuah kebijakan tidak cukup dilihat dari output.

Berapa ton pupuk yang disalurkan? Berapa banyak petani yang menerima? Berapa besar anggaran yang terserap?

Semua indikator tersebut penting. Tetapi indikator tersebut belum sepenuhnya menjawab pertanyaan yang lebih mendasar: apa perubahan yang terjadi setelah kebijakan dilaksanakan?

Di sinilah kita perlu bergerak dari output menuju outcome.

Apakah produktivitas meningkat?

Apakah pendapatan petani bertambah?

Apakah usaha tani menjadi lebih efisien?

Apakah akses terhadap teknologi semakin luas?

Apakah kemampuan investasi meningkat?

Dan yang tidak kalah penting, apakah petani semakin mampu mengambil keputusan berdasarkan perhitungan manfaat, risiko, dan nilai ekonomi?

Arah kebijakan idealnya membentuk satu rangkaian:

SUBSIDI → PRODUKTIVITAS → PENDAPATAN → DAYA BELI → KAPASITAS USAHA → KEMANDIRIAN

Rangkaian tersebut bukan sekadar slogan.

Subsidi membantu menurunkan beban memperoleh input. Input yang tepat dapat mendukung peningkatan produktivitas. Produktivitas yang meningkat berpotensi memperbaiki pendapatan. Pendapatan yang lebih baik memperkuat daya beli dan kemampuan investasi. Kemampuan investasi kemudian memperluas pilihan teknologi dan strategi usaha.

Pada tahap berikutnya, kapasitas usaha yang semakin kuat memberikan ruang bagi petani untuk mengambil keputusan berdasarkan keuntungan, risiko, dan nilai ekonomi.

Dengan demikian, orientasi keputusan perlahan bergeser dari “mana yang disubsidi?” menjadi “mana yang paling menguntungkan usaha tani saya?”

Jika subsidi hanya berhasil mempertahankan akses terhadap input murah tanpa diikuti peningkatan kapasitas ekonomi petani, maka yang perlu dievaluasi adalah rantai hasil kebijakannya.

Bukan subsidinya yang harus langsung dipersalahkan, melainkan bagaimana desain transformasi dari perlindungan menuju kemandirian dibangun.

Perlukah Membicarakan Graduasi Subsidi?

Konsep graduasi telah digunakan dalam sejumlah program pemberdayaan sosial. Intinya bukan mengeluarkan penerima manfaat secara paksa dari sebuah program, melainkan mengubah bentuk intervensi ketika kapasitas penerima mengalami peningkatan.

Konsep serupa layak mulai didiskusikan dalam pembangunan usaha tani.

Petani kecil dan rentan harus tetap mendapatkan perlindungan. Namun, ketika produktivitas, skala usaha, dan kapasitas ekonomi seorang petani meningkat, bentuk dukungan dapat disesuaikan dengan tahap perkembangannya.

Dukungan dapat bergerak dari subsidi input menuju akses pembiayaan; dari bantuan harga menuju mekanisasi; dari produksi primer menuju pengolahan pascapanen; dan dari orientasi produksi menuju akses pasar serta penciptaan nilai tambah.

Dengan pendekatan tersebut, keberhasilan kebijakan tidak hanya dirayakan melalui kalimat, “Semakin banyak petani memperoleh subsidi.”

Tetapi juga melalui pertanyaan yang lebih penting: “Semakin banyak petani meningkat kapasitas usahanya dan memiliki lebih banyak pilihan ekonomi?”

Graduasi, dalam pengertian ini, bukan pencabutan perlindungan. Graduasi adalah perubahan bentuk dukungan seiring dengan meningkatnya kapasitas penerima manfaat.

Pemerintah sebagai Orkestrator

Pemerintah tidak harus mengerjakan semuanya sendiri.

Peran pemerintah justru semakin penting sebagai pembangun aturan, penghubung kepentingan, dan orkestrator ekosistem.

Perguruan tinggi menghasilkan pengetahuan dan inovasi. Lembaga penelitian menyediakan bukti. Dunia usaha memproduksi dan mengomersialkan inovasi. Lembaga keuangan membuka akses pembiayaan. Penyuluh meningkatkan kapasitas petani. Teknologi mempercepat arus informasi. Pasar memberikan sinyal. Sementara petani mengambil keputusan atas usaha taninya.

Jika seluruh aktor bergerak sendiri-sendiri, yang terbentuk hanyalah kumpulan program.

Namun, jika mereka saling terhubung, berbagi peran, dan menghasilkan nilai bersama, barulah kita dapat berbicara tentang sebuah ekosistem.

Di sinilah pemerintah berperan sebagai orkestrator ekosistem kewirausahaan pertanian: bukan sekadar membagi bantuan, dan bukan pula sekadar mengatur pasar, tetapi memastikan berbagai sumber daya dan aktor bergerak menuju tujuan yang sama.

Tangga, Bukan Tempat Tinggal

Pada akhirnya, perdebatan mengenai subsidi bukanlah pertarungan antara pemerintah dan pasar. Bukan pula pertentangan antara pupuk subsidi dan produk komersial, atau antara petani dan pengusaha.

Persoalannya adalah bagaimana merancang kebijakan pertanian yang mampu memberikan perlindungan sekaligus meningkatkan kapasitas.

Subsidi tetap dibutuhkan, terutama bagi petani yang rentan.

Namun, subsidi harus memiliki arah perubahan yang terukur: produktivitas, pendapatan, daya beli, kapasitas usaha, akses teknologi, dan keluasan pilihan ekonomi.

Jika indikator-indikator tersebut bergerak naik, maka subsidi tidak sekadar menjalankan fungsi perlindungan, tetapi juga menjalankan fungsi pemberdayaan.

Sebab, tujuan akhir kebijakan publik bukan menciptakan penerima manfaat sebanyak-banyaknya untuk selama-lamanya. Tujuan yang lebih besar adalah menciptakan masyarakat yang kapasitasnya terus meningkat.

Karena itu, keberhasilan subsidi ke depan tidak cukup dijawab dengan pertanyaan, “Berapa ton pupuk telah disalurkan?”

Kita juga harus berani bertanya:

“Setelah subsidi diberikan, seberapa jauh kapasitas ekonomi petani meningkat?”

Di situlah subsidi menemukan maknanya sebagai tangga.

Petani yang masih rentan membutuhkan pijakan. Petani yang mulai tumbuh membutuhkan dukungan untuk naik kelas. Sementara petani yang semakin kuat membutuhkan akses pembiayaan, teknologi, hilirisasi, dan pasar.

Kebijakan subsidi yang baik bukanlah kebijakan yang sekadar mempertahankan jumlah penerima manfaat, melainkan kebijakan yang mampu mengubah perlindungan menjadi produktivitas, produktivitas menjadi pendapatan, pendapatan menjadi kapasitas, dan kapasitas menjadi kemandirian.

Jika itu terjadi, subsidi tidak hanya membantu petani bertahan.

Subsidi membantu petani tumbuh.

Dan pada titik itulah subsidi benar-benar berfungsi sebagai tangga, bukan tempat tinggal.

Referensi

Mazumdar, T., Raj, S. P., & Sinha, I. (2005). “Reference Price Research: Review and Propositions.” Journal of Marketing, 69(4), 84–102.

Putler, D. S. (1992). “Incorporating Reference Price Effects into a Theory of Consumer Choice.” Marketing Science, 11(3), 287–309.

Stam, E. (2015). “Entrepreneurial Ecosystems and Regional Policy: A Sympathetic Critique.” European Planning Studies, 23(9), 1759–1769.

Stam, E., & van de Ven, A. (2021). “Entrepreneurial Ecosystem Elements.” Small Business Economics, 56, 809–832.

Pusat Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian. (2025). Potensi Dampak Kebijakan Penurunan HET Pupuk Bersubsidi. Kementerian Pertanian Republik Indonesia.

Kementerian Pertanian Republik Indonesia. (2026). Kebijakan, Alokasi, dan Tata Kelola Pupuk Bersubsidi Tahun 2026.